新时期发展民族经济的财税思考

【摘要】民族地区目前面临着市场经济、全球化、西部大开发的新时期。这一时期,民族地区与汉族地区经济发展不平衡的现象依然存在,民族地区内部也呈现出经济发展不平衡的格局。国家对民族地区的财税政策如何调整,将直接影响民族地区经济的发展。本文在对建国后民族地区财税政策进行梳理与评价后,提出了现阶段要创新民族地区财政转移支付制度和西部大开发的税收优惠政策。
【关键词】民族经济 发展 财政 税收 优惠

【正文】
  地区间经济发展不平衡几乎是各国社会经济发展过程中所共有的现象。消除历史上遗留下来的民族间事实上的不平等一直是我国民族工作的重点。新中国成立以来,为了发展民族经济,实现各民族共同繁荣,国家实行了一系列促进民族经济发展的方针政策和措施,使少数民族和民族地区经济面貌发生了巨大的变化。随着市场经济的建立和发展,经济活动更多地受市场机制调节,民族地区在旧的体制保护下享受的优惠政策受到冲击,许多实行多年、深受民族地区欢迎的优惠政策或被取消,或名存实亡。财政税收体制的改革、市场竞争机制的引入事实上拉大了民族地区与汉族地区经济发展的差距,这是落后民族由旧体制向新体制过渡必然要面对的一种“阵痛”。改革是大势所趋,民族地区不能沉浸在对旧体制的怀恋中,民族地区同样需要通过改革发展经济。面对经济全球化的新形式,发展民族经济一定要结合民族地区的特点,进行财税制度创新。

  一

  民族自治地方财政和一般地方财政相比,除了享有财政自治权外,其财政管理和资金运行又有自身的特点。民族自治地方财政是建立在民族地区经济和社会落后基础上的财政,由于经济发展水平低,财政的集资能力也低,财政收入主要靠税收来维持。而财政支出中非生产性开支所占比例大,缺乏财力进行生产性投入。民族地区如果进行大规模的经济建设,必须要有国家的大力扶持。因此,国家在不同的财政管理体制下,都给予民族地区相应的政策倾斜。

  在“统收统支”时期,中央财政对边境民族地区实行免费医疗,对民族贸易在价格上实行“赔钱补贴”、“以赚补赔”等优惠政策,并规定民族贸易企业自有流动资金的80%由国家财政拨款。为了恢复生产,国家还给民族地区发放救济款、补助款和低息贷款。在“划分收支、分级管理、分类分成”时期,虽然没有针对民族地区另拟预算管理办法,但在编制全国预算草案时对民族地区作了一些特殊规定。国家不仅通过调整固定比例分成收入和中央调剂收入的归属扩大民族地方财政收入的范围,而且拨出多种补助专款,如生产补助费、卫生补助费、教育补助费、社会救济费以及无息贷款等。“二五”期间,“大跃进”和人民公社化运动使国家财政工作遭受了一定的挫折和损失,国家财力困难,社会总财力严重失控,导致实施不久的《民族自治地方财政管理暂行办法》无法贯彻执行(《民族自治地方财政管理暂行办法》是国家第一个以立法程序产生的体现民族治地方财政权限的法规。它既体现了国家财政预算“统一领导、分级管理”的原则,又赋予民族自治地方大于一般同级地方的财政收支权和一定的税收立法权,为改进民族自治地方财政管理体制提供了有益的借鉴。)。1963年国务院转批了财政部、民委《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告和关于改进民族自治地方财政管理的规定(草案)》,民族自治地方开始实行“核定收支,总额分成,多余上交,不足补助,一年一变”的办法。这个办法虽然划分了收支范围,但重点是国家在财力上对民族自治地方给予适当的照顾和必要的补助,作为民族地区特殊性开支专款。十年动乱期间,国家财政危机四伏,财政管理体制频繁变动,国务院1963年批准的《草案》不能全面执行。但是在国家财力极端困难的情况下,《草案》中所规定的财政三项照顾仍然得以落实。据统计,从1964年至1979年,国家共拨出少数民族地区补助费、民族自治地方机动金和预备费照顾三项共34.07亿元,减轻和缓解了民族地区的财政困难[1]。

  80年代为适应改革开放的需要,国家分步骤启动财政体制改革。在改革中,对民族自治地方也采取了一些特殊的政策和措施。1980年国务院发出《国务院关于“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》,其中规定:民族自治区仍然实行民族自治地区的财政管理体制,除保留原来对民族自治地区财政所作的某些规定外,以1979年收支预计数作为支大于收的基数,确定中央补助额,补助额每年递增10%。这些规定一直执行到1988年。从1980年至1988年中央对8省区的定额财政补助累计为506亿元,拨付民族地区专项补助约60亿元[2]。80年代末期,经济体制改革中掀起的承包热潮开始向财政领域渗透,1988――1990年间实行的财政承包制有6种类型,民族地区属于定额补助这一类型,即按照原来核定的收支基数,支大于收的部分,中央财政进行固定数额补助,各种专项补助根据专款的用途和各地实际情况另行分配,体制补助额每年递增10%的优惠政策因财政承包制的实施而被取消。财政承包制同企业承包制一样属于过度时期的产物,于1994年被分税制代替,并从1995年开始适用《过渡期转移支付办法》。按照现行体制,中央财政对自治区财政的拨款包括体制补助、税收返还、专项补助和年终结算补助四部分,另外将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入了政策性转移支付的范围,以缓解民族地区财政运行上的突出矛盾。

  建国以后我国实行了统一的税收制度,但对民族地区,根据不同情况采取了一定的优惠措施。农牧业是民族地区的基础产业,国家对民族地区的农业税长期实行“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策,其中牧区采取了轻于农业区与城市的税收政策。1950年通过的《新解放区农业税暂行条例》规定,少数民族聚居的地区和畜牧地区农、牧业税征收办法,由各省人民政府拟订,经核准后执行。《关于一九五三年农业税收工作的指示》中规定,少数民族聚居而生活困难的地区,交通不便的贫困地区执行“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的方针,牧区采取轻于农业区与城市的税收政策,一定时间内减免牧民的赋税。1954年新解放区农业实行累进税时,分别提高了各民族地区的起征点。1958年颁布的《中华人民共和国农业税暂行条例》规定,经省、自治区、直辖市人民政府决定,生产落后、生活困难的少数民族地区,交通不便、生产落后和农民生活困难的贫瘠山区,可以减征农业税。这一条例实施至今。十一届三中全会以后,国家根据各民族地区不同情况,对其实行税收减免和优惠税率。对边境县和民族自治县的社队企业,免除工商所得税五年;对云南、贵州、西藏、新疆、青海、宁夏、内蒙古、广西八省(区)基建企业实现的降低成本,在扣除营业外支出和提取的企业基金后,按降低成本额三七分成;对实行民族贸易三项照顾地区的基层供销社减征所得税,并对民族贸易三项照顾地区的民族用品手工业企业所得税实行定期减征;对民贸三项照顾县的商业企业的自筹商业设施建设投资,从1985年起免征建筑税三年,对其应缴的能源交通建设资金,由省、自治区人民政府酌情减免;对实行民族贸易三项照顾地区的医药商业比照民贸商业免征建筑税和能源税;对民族用品定点企业生产销售的民族用品,给予减免产品税、增值税及减半征收所得税;对由经贸部批准的边贸公司通过指定口岸进口的商品,除国家限制进口的机电产品和烟、酒、化妆品外,减半征收进口关税和产品增值税;边民互市进口商品不超过人民币300元,免征进口关税和产品增值税;在国家确定的“老、少、边、贫”地区新办企业,经主管税务机关批准后,可减征或者免征所得税3年[3]。

  二

  政府所有的功能都需要财政支撑,政府所有的行为都会反映到财政上。回顾建国以来民族地区的财税政策,不难发现优惠政策是贯穿始终的一条主线。改革开放以前,国家更多地是通过财政政策的倾斜扶持民族经济的启动和发展,税收优惠主要针对农牧业。改革开放以后,随着国家财政体制的改革,分税制的确立,国家和地方之间利益分配逐步制度化,民族地区曾经享受的部分财政优惠政策在新体制下失去了存在的空间,而新的替代措施未能适时出台,所以财政优惠政策受到了相当的冲击,但税收优惠的范围在逐步扩大。

  两个时期财政和税收优惠政策的走势总体上与民族地区经济发展的不同阶段是相适应的。建国初期,民族地区经济极端落后,整个民族地区几乎没有现代工业,传统商业规模小,税收优惠缺乏必要的经济活动作为载体,只能针对民族地区的基础产业农牧业。而财政本身的职能决定了财政优惠政策在这一时期能大显身手。在民族地区财政长期入不敷出的境况下,国家通过财政优惠政策以直接“输血”的方式给予民族地区极大的扶持,对稳定民族地区的社会秩序、恢复生产起到了积极作用,有效促进了民族地区经济文化的发展,极大地改善了民族关系,产生了较大的经济效益和社会效益。在民族地区经济获得了长足发展,具备了一定的工业化基础和商业规模后,应该相应扩大税收优惠政策的适用范围,加大税收政策的调节力度。相反地,即使没有经济体制的转变,财政的直接“输血”也应该逐步被其他方式的优惠替代。财政体制改革导致的部分财政优惠政策的失效,客观上迎合了这一趋势,但是替代优惠措施滞后。因此,缺憾更多地体现在财政优惠政策上。

  首先,财政优惠政策的效应基本上都是短期的,仅仅弥补了民族地区吃饭财政的缺口,并在一定程度上增加了民族地区的依赖性,使民族地区形成了所谓靠“输血”维持的畸形经济机制[4],没有从根本上解决民族地区自身发展能力的问题。

  其次,有些优惠政策的执行和监督机制不完善,达不到预期的效果。中国社科院的温军博士对我国实行的民族优惠政策进行了评估分析,他的研究结果表明,财政、税收优惠政策的保证执行程度分别为44%和36%[5]。其中,有些执行了的政策也没有达到预期的效果。表现尤为突出的是在民族地区工业化进程中,以重工业为主体的现代工矿业大多是独立的“小社会”,与民族地区经济缺乏内在联系,这些大企业虽然构成了民族经济发展的现实基础,但难以真正带动民族地区经济的发展。结果是当地群众不能从资源开发中得到利益,企业不能得到当地群众支持,甚至形成对立和摩擦,悖离了国家财政投资的初衷。

  再次,大部分优惠政策是在计划经济体制下形成的,具有鲜明的时代特征。当计划经济体制开始让位于市场经济体制时,相当一部分优惠政策与现行体制不适应,而寻找替代政策和制定新政策的工作相对滞后,导致财政体制改革中出现了忽视民族地区特殊情况“一刀切”的现象,影响优惠政策的连续性和稳定性,使民族地区经济发展处于更加不利和被动的局面。

  当然,这些优惠政策对观念的影响是最深远的。长期以来,由于国家的大力宣传,无偿支援民族地区发展的方针已经深入人心,但发达地区对民族地区落后的历史原因缺乏了解,对计划经济时期民族地区通过资源低价外输所做出的贡献和牺牲认识不够,久而久之潜意识里把这种民族政策导向下的无偿援助看成一种负担。即使是中央财政对民族地区的扶持,也被认为是多分了其他地区的“一杯羹”。时至今日,仍然有人认为民族优惠政策是与社会主义市场经济相悖离的,民族优惠政策会弱化民族地区自力更生的能力,扶贫政策可以代替民族优惠政策。

  按照现行的财政管理体制,中央财政对省级财政的拨款包括体制补助、税收返还、专项补助和年终结算补助四部分。其中体制补助的标准由基准时期的收支平衡点决定,其关注的焦点是收支差额;税收返还与各省的经济实力挂钩,越富的省,得到的税收返还越多,它将原有的财力不均问题带入了新体制,可以说是中央对东南沿海富省妥协的产物,明显带有保证地方既得利益的目的;专项补助不仅项目庞杂,数额较大,而且各项补助的分配缺乏科学的依据和制度规范,透明度不高,随机性大,取决于地方的公关能力,难以避免寻租行为。虽然有学者高度评价《过渡期转移支付法》是从“基数法”向“因素法”转变的开始,在规范性和合理性方面有了明显进展,并且针对民族地区安排了政策性转移支付,但过渡期转移支付相对于规模庞大的、“基数法”色彩明显的其他形式转移支付而言,其调节力度极其微弱,难以发挥应有的调节地区财力差距的作用。总之,现行财政体制基本没有解决地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题,不能充分体现财政均衡的原则,甚至有扩大地区间差距的可能。

  

  三

  经过改革开放二十多年的艰苦探索,我国社会主义市场经济已初露端倪,随之而来的是全球经济一体化的趋势。党的十四届五中全会提出了加大解决地区差距继续扩大的力度,加快西部地区和民族地区发展的五项具体措施,1999年6月17日江泽民同志在西安举行的西北地区五省区国有企业改革发展座谈会上,明确提出了“西部大开发”战略,并作为党和国家一项重大的战略任务。对于民族地区的经济发展而言,这一切既是难得的机遇,也是前所未有的挑战。任何现实的生产力都是对以往生产力的继承,任何地区经济的发展都离不开原有的基础。民族地区与汉族地区经济发展起点的差距,在一定程度上决定了以后各自发展进程的快慢。单靠市场机制的作用,会导致地区之间的差距越来越大,因为市场的资源配置是不考虑民族、贫富和地区差别的,哪里能赚钱资源就流向哪里,直接的结果就是穷的越穷,富的越富。新时期发展民族经济,首先要走出观念上的误区。从表面上看,很大一部分民族优惠政策是与市场经济遵循的公平竞争规则相矛盾的,但是这些优惠政策又是与社会主义市场经济所追求的共同富裕的目标相一致的;民族经济发展的内因在于民族地区自力更生,但是外力的启动仍然很重要,国家政策上的倾斜和物质上的帮助正是通过“输血”方式健全其“造血”机能,增强其自力更生的能力。市场经济下的优惠政策不是鼓励懒汉、保护落后,帮助民族地区是要建设“造血经济”而不是“输血经济”。因此,民族地区经济的发展,离开国家的帮助是不可想象的。这是由民族问题的特殊性、重要性和长期性决定的。但是单靠这种帮助,是远远不能解决问题的,还必须遵循生产关系一定要适应生产力发展规律的要求,找到一种适合民族地区生产力发展的经济运行机制,否则,即使钱给得再多,还是不能从根本上解决问题。发展民族经济必须结合民族地区的自然特点、产业特点和民族发展特点,不断调整生产关系和有关政策措施,借鉴沿海地区经济腾飞的经验,进行财税制度创新。

  1、财政转移支付制度的创新。为了使转移支付制度能够有效地发挥横向均衡作用,提高财政优惠政策的稳定性、权威性和可操作性,保障民族地区的财政自治权,可以制定专门的《民族自治地区转移支付暂行条例》,针对民族地区设计一般性转移支付和专项转移支付两种形式。一般性转移支付主要是为了保证民族地区财政提供全国平均水平的公共服务的能力,平衡民族地方财政预算。8个民族省区的一般性转移支付由中央财政无偿拨付,民族省区外的自治州、自治县的一般性转移支付由所在省级财政参照民族省区的标准拨付;专项转移支付可以保留过去对民族地区的一些特色项目,如边境建设事业补助费、支援不发达地区资金、少数民族地区补助费等,在农业、社会保障、教育、科技、环保等专项补助资金的分配方面,向西部地区倾斜。同时还应考虑到民族地区内部也存在着区位优势地区与偏远落后地区经济发展不平衡的现象,专项转移支付应该主要针对民族地区内的偏远落后地区,加快基础设施建设,改善这些地区的投资环境,缩小民族地区内部的差距。在《暂行条例》中应该规范资金分配的原则和程序,完善省区政府对下级政府的转移支付制度,免除一些专项转移支付要求地方安排的配套资金,建立专项转移支付的事后监督管理制度。简化转移支付的基本形式是我国转移支付制度改革的方向,可以在民族地区先行一步。

  2、税收优惠制度的创新。税收优惠政策本身也是一种资源,一种先进的生产力。国家曾在特区建设中实施了一系列的税收优惠政策,对吸引外资、调整产业结构乃至整个特区的经济发展发挥了举足轻重的作用。发展民族经济,可以大胆借鉴经济特区的成功经验。现在西部大开发战略已经启动,西部是我国少数民族主要的聚居地区,从某种意义上讲,西部大开发实际上是民族地区的大开发,这一战略实施的效应如何将直接影响民族地区经济的发展。在西部大开发的政策措施中,税收优惠政策也是最重要的组成部分。解读这些税收优惠政策,不难发现目前的优惠集中在企业所得税,主要是针对产业的倾斜,地区效应有限,而企业所得税优惠在很大程度上会减少地方财政收入,西部地区捉襟见肘的财政承受能力会制约所得税优惠政策的发挥;西部地区在外资税收优惠政策上只是向东部地区“看齐”,适用与东部地区相同的优惠税率,而东西部地区投资环境的差距,导致西部地区在引进外资上处于劣势;在现行西部大开发的优惠政策中,新办企业的税收优惠政策是 “含金量”较高的,但各地对如何界定、认定“新办企业”有分歧,执行标准、宽严程度不统一,不利于招商引资。总之,现行西部大开发的税收优惠政策框架,不足以构成东部地区当年的税收优势。要使西部大开发稳步推进,尽快取得成效,应该切实拿出当年建设特区的魄力。在实行产业倾斜政策的同时,继续加大地区倾斜的力度,将西部现行15%的优惠税率再度下调,其中区位优势地区与偏远落后地区适用差别税率;采取税收返还等政策加大对西部地区国家级开发区的支持力度;提高西部地区个人所得税起征点,降低征收税率,吸引人才投身于西部建设;将生产型增值税过渡到消费型增值税,鼓励技术改造和设备更新,还可适当提高地方财政对增值税的共享比例;将西部地区中央直属企业所得税甚至涉外企业所得税改为中央、地方共享税种,弥补地方财政因所得税优惠政策减少的收入;提高西部资源税的税率,一方面可以增加地方财政的收入,另一方面,可以遏制低水平的资源开发,保持可持续发展;将兼并收购现有企业的形式统一认定为“新办企业”,兼并收购作为直接投资的替代品,已经成为国际投资的主流形式,应该更新观念,顺应国际潮流,只有这样才能吸引更多的外部资金投资西部。

 


【注释】
  [1][2]《当代中国》丛书编辑部. 《当代中国的民族工作》(下)[Z].北京:当代中国出版社,1993.208-209. 
  [3]温军:《中国民族经济政策的形成、演变与评价》[J], 《民族研究〉〉1998年第6期,第13-26页。 
  [4]余振、达哇才仁:《中国的民族关系和民族发展》[M].北京:民族出版社,2003.32. 
  [5] 温军:《中国民族经济政策的形成、演变与评价》[J], 《民族研究》1998年第6期,第13-26页.

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